Reforma a pensiones: el rompecabezas de las jubilaciones en Chile

La deuda es por partida doble. Por más de una década, como perro persiguiendo su cola, autoridades, políticos y economistas se dan vueltas sobre lo evidente y urgente: mejorar las pensiones. Se plantean reformas y se involucra cada vez más financiamiento estatal, pero los jubilados siguen recibiendo cheques de miseria. En paralelo, la deuda previsional continúa como flecha al cielo, alcanzando ya los US$6.328 millones. ¿Qué destino tendrá la reforma enviada por el Gobierno, que impone fuerte gasto fiscal y un horizonte de 40 años para pensiones 40% más altas?

Paciencia. Con suerte en 2020 sabremos cómo va a quedar el sistema previsional chileno, luego de los cambios propuestos por el Ejecutivo, resumidos en cadena nacional el pasado domingo 28. La Moneda anticipó que la discusión tomará al menos todo un año, consciente de la áspera recepción entre expertos, políticos y economistas, por distintas razones.

La principal: mantener como columna vertebral el sistema AFP, introduciendo solo cambios graduales como el 4% de cotización adicional en un plazo de ocho años, que permitiría aumentar hasta en un 40% las jubilaciones de cotizantes sin lagunas, de aquí a 40 años.

La segunda: el fuerte golpe a las platas del Estado para financiar el reajuste de 10% de las Pensiones Básicas Solidarias (hasta un 42% al 2030), el Aporte Adicional a la Mujer (0,05 UF por año cotizado) siempre que tenga mínimo 16 años. Y el Aporte Adicional a la Clase Media para hombres y mujeres, (0,15 UF por año de cotización), entre otras. Gastos al bolsillo fiscal, justo cuando el proyecto de Ley de Presupuesto 2019 impone un recorte de US$800 millones para 2019, que se compensaría con ingresos por boleta electrónica, cálculo que a ojo de economistas no da.

Si la reforma se aprueba el próximo año, el gasto subirá US$199 millones en 2020; US$714 millones en 2021; US$1.335 millones al año siguiente y, luego, US$2.130 millones. En 2030, superaría los US$3.300 millones.

“La derecha chilena dice que los sistemas de reparto en el mundo están quebrados, porque el Estado de distintos países debe financiar las pensiones que no se alcanzan a pagar con los aportes de trabajadores activos. ¿Qué hace aquí el Estado? ¡Financia pensiones! El problema previsional no es culpa del reparto, está afectando a todos los sistemas. Pero hacer solidaridad sin financiamiento a través de impuestos sino endeudando al Estado pone en peligro las políticas sociales en el mediano plazo. Lo hicieron grupos neoliberales en la socialdemocracia europea”, sostiene Claudia Sanhueza, directora de Economía y Políticas Sociales de la U. Mayor, quien integró la Comisión Asesora Previsional del segundo mandato bacheletista.

Y la tercera razón: el Gobierno dijo que entre 2020 y 2029, la puesta en marcha de la reforma significará tener 52 mil empleos menos, además de una baja de remuneraciones de 1.5%.

Sincerar la rueda

El diagnóstico en Chile se hizo hace más de diez años, con la Comisión Marcel, de 2006.

Sueldos bajos (hoy el 70% de los trabajadores gana menos de $500 mil), 10% de cotización, empleos temporales, lagunas, trabajos a honorarios sin contrato, brecha salarial femenina, 30% de trabajadores independientes que no cotizan, empleadores que no siempre pagan las imposiciones y alza en la expectativa de vida… ¿Resultado? Ahorro insignificante en las cuentas individuales y pensiones miserables para una larga vejez.

En 2008, primer gobierno de Michelle Bachelet, se instauró el Pilar Solidario y la obligación de cotizar para independientes, asunto postergado una y otra vez hasta la fecha. En 2015, segundo mandato, la Comisión Asesora estudió el asunto, hizo propuestas y planteó opciones que quedaron en nada y fueron retiradas al asumir el gobierno de Piñera.

Entre tanto, la economía se desaceleró y el empleo, lejos de mejorar, empeoró. Los que se ganan la vida por cuenta propia se multiplicaron y creció la resistencia a cotizar. “¿Para qué? ¿Ahorrar para pensiones paupérrimas, mientras los administradores consiguen grandes utilidades?”, pregunta el ingeniero Andras Uthoff, quien también formó parte de la Comisión Asesora. Y, claro, a ojo de experto, como el abogado Hugo Cifuentes, que el Estado traspase cada vez más recursos públicos para mejorar las jubilaciones puede convertirse en un incentivo perverso: “Si el Estado me dará, ¿para qué o cuánto vale la pena imponer?”.

En paralelo, lejos de corregirse, el incumplimiento previsional de los empleadores aumentó. Cifras de la Asociación de AFP, indican que entre 1981 y 2016, la deuda acumulada llegó a US$5.455 millones, afectando al 4% de los trabajadores. En el mismo lapso, las administradoras presentaron sobre 2.2 millones de demandas, manteniendo activos 900 mil juicios.

A diciembre de 2017, informa Erika Fernández, analista de la Aafp, la deuda subió a US$6.328 millones, equivalentes al 3% de los US$210.512 millones acumulados por los afiliados en los Fondos. Los empleadores en falta suman 268.191. Y las administradoras mantienen vigentes 1.191.753 juicios.

Una parte significativa de los empleadores-deudores corresponden “a pequeñas y medianas empresas, en relación de uno a uno. Entre los mayores deudores destacan municipalidades, corporaciones municipales, instituciones educaciones y clubes deportivos”, dice Hernández.

El no pago se concentra en la Región Metropolitana (46%), Bío Bío (12%) y Valparaíso (10%).

Por sectores: Construcción (17%), Comercio (15%) e Industria Manufacturera no Metálica (13%).

El artículo 39 del DL 3.500 de 1980, que dio origen al sistema de AFP, mandató a la industria a la fiscalización y cobro de esas platas impagas. Luego, la Ley 19.631 (1999) estableció que los despidos eran nulos si existían deudas en seguridad social. Y seis años más tarde, la Ley 20.023 determinó que, si existe negligencia en el proceso de cobro, la AFP debe pagar la deuda, intereses, multas, y ponerlos en la cuenta del trabajador.

Desde el año pasado, una moción parlamentaria corrigió otra falla del sistema. Porque los cargos a las cotizaciones no pagadas por largo tiempo fueron a las administradoras, generando una ganancia de unos US$38 millones en 15 años. Hoy, solo las costas de la cobranza van a la AFP.

Con todo, el proceso de cobro sigue siendo jabonoso. El proyecto de reforma abordaría el asunto proponiendo que las AFP actúen en bloque (ver nota aparte).

En materias de previsión existen “asimetrías de información”, recalca Uthoff, lo que redunda en abusos de distinto tipo. Cifuentes agrega que se entrega tanta libertad de acción y elección sobre cosas que desconocemos, “que la gente ya ni se cambia de AFP”.

Desde la trinchera

Esta semana, con la propuesta ya en el Congreso, comenzaron los afanes de diferentes grupos conscientes de que el camino por delante es de baches y calaminas.

El movimiento “Reforma la Reforma”, que lidera el economista Bernardo Fontaine, lanzó una campaña para juntar firmas. Con ellas exigirá al Gobierno y a los parlamentarios que aprueben rápidamente el proyecto, incluyendo siete puntos que incorporan una AFP estatal y un 5% (no 4%) de cotización adicional, con cargo al empleador.

Por otra parte, mañana lunes, a las 10:30, en la sede capitalina del Congreso Nacional, representantes de la oposición (desde la DC al PS) escucharán el enfoque “técnico” de tres expertos. Dos de ellos participaron en el Consejo Asesor Presidencial (Andras Uthoff, ingeniero vinculado al Instituto Igualdad, y Hugo Cifuentes, abogado, cercano a la DC). Por el PPD, Rodrigo Valdés, ex ministro de Hacienda de Bachelet, completará el panel.

El análisis político partirá el martes, en Valparaíso, cuando el titular de Trabajo, Nicolás Monckeberg, exponga la iniciativa ante la Comisión que encabeza el socialista Gastón Saavedra.

Las 162 páginas llegaron al puerto este martes. Del mamotreto, el PS quiere separar lo relativo al Pilar Solidario para trámite rápido (y pago reajustado desde 2019). El Gobierno no. Esto es algo “integral”, contestó rápido el ministro de Hacienda, Felipe Larraín.

“Hay que buscar un acuerdo nacional”, dice Cifuentes, resumiendo el pensamiento de muchos. “Y para eso, todos tienen que salir de sus trincheras”, agrega.

Por ahora, las encuestas cuentan su propia película.

La Cadem divulgada el lunes 5, afirma que el 61% está de acuerdo con la reforma. Además, que el 81% quiere el aporte adicional en sus cuentas individuales, no en otra institución.

(Consultores Asociados de Marketing Cadem S.A., contratada por la Segegob para consultorías, tiene como uno de sus ejecutivos a Roberto Izikson, quien fue director de Estudios del primer gobierno de Piñera).

La Criteria Research, publicada el sábado 3, sostiene que el 83% evalúa negativamente el sistema de AFP y que un 72% prefiere que el 4% adicional sea administrado por una institución pública. Un 21% se inclina por una entidad privada no AFP y el 7% por una AFP.

Río revuelto

La economista Sanhueza, califica como “muy ideológica” la propuesta del Gobierno. El diseño, agrega, “abre una puerta para profundizar el individualismo y financiar grandes empresas”. E, incluso, contiene cosas mal pensadas desde el punto de vista neoliberal, tal como dijo Peter Diamond, Nobel de Economía y académico del Massachusetts Institute of Technology, MIT, a El Mercurio esta semana.

Sin duda, existen asuntos técnicos y políticos enredados en la discusión que viene.

El abogado Cifuentes propone “sacar de la responsabilidad legislativa las decisiones sobre alza de cotización o sobre cambios en la edad de retiro, dejándolo en manos de un organismo técnico, capaz de ir proyectando e indicando en qué dirección moverse. Uno con alto estándar, que trabaje con los parámetros globales que del legislador”.

Separa lo técnico de lo político porque “en los cambios paramétricos vamos a tener diferencias, pero pequeñas. Ahora, si el 4% adicional va a cuentas individuales o si se requiere un administrador público, esa es una decisión política que debe tomar el Congreso, tal como en 2008”.

– Se refiere a la reforma de Bachelet.

– Bueno, yo creo que fueron cambios importantes, pero no una reforma estructural, porque no modificó el modelo: lo completó.

– ¿La de ahora es reforma?

– Por lo que hemos oído, se trata de un proyecto que hace variaciones en la parte contributiva y también en la no contributiva (la solidaria). Pero no introduce cambios radicales. Complementa con recursos fiscales para mejorar pensiones actuales. Y a los futuros pensionados le dice que el 4% lo pueden poner en una administradora no AFP, o en la misma administradora (donde no tendría que pagar comisión adicional).

“Está claro que no es una reforma”, afirma el diputado Saavedra. “Pretende aumentar en el mediano plazo el Pilar Solidario para las pensiones más bajas, de quienes tuvieron empleos precarios o trabajaron en negro, pero eso es un asunto urgente de resolver, porque tenemos un grave problema de distribución. Por otra parte, en el pilar contributivo -donde el Gobierno asume que Chile tiene las cotizaciones más bajas porque el promedio OCDE es de 18%- propone un 4% adicional que nos deja en un 14%, lo que tampoco solucionará el problema. Y les dice a las nuevas generaciones que en 40 años mejorarán sus jubilaciones. No tenemos una opinión favorable del proyecto hoy”.

“¡Es un volador de luces!”, indica el ingeniero Uthoff. “Viene a consolidar un mercado de ahorro obligatorio, subsidios a la demanda y diversificación de la oferta. No crea un sistema de pensiones, ni una red de protección para los mayores, sino una ayuda paupérrima”.

La discusión tiene años. Pero la Comisión Bravo en su informe final -después de casi un año de trabajotampoco tocó la base del sistema: las AFP. Entre sus integrantes hubo votación entre tres modalidades: A Seguir con las AFP; B- Establecer un Sistema Mixto y C- Volver al Reparto. La última tuvo un voto. Las dos primeras empataron.

Sanhueza votó por el esquema mixto, aunque RD, su partido, forma parte del Frente Amplio que propicia el reparto. Hoy mira hacia atrás y comenta:

– Esas comisiones las arma el gobierno de turno a dedo. Por tanto, las proporciones son acordes al resultado que quiere obtener. Habiendo dicho esto, lo que pasó con la propuesta B es que se salió de lo que esperaban. Fue más ambiciosa, le sacaba ingresos a la AFP porque sacaba a los más pobres, pero el Gobierno no estaba comprometido con eso; si no, lo habría empujado fácilmente. Tenía el apoyo de la gente, de los partidos de su coalición y hubiese tenido también el del FA. Pero no quisieron tocar el 10% de las AFP.

Otra cosa es sin guitarra

Está claro lo que quiere el Gobierno. Y también que alcanzar un acuerdo en el Congreso será tarea titánica. Si de Ud. dependiera, ¿qué haría?

* Hugo Cifuentes: “Creo que el sistema debe ser mixto. Entendemos que el sistema actual tiene 38 años, derechos adquiridos, derechos en curso de adquisición que no pueden ser vulnerados. Toda reforma de pensiones debe hacerse con mirada de largo plazo, dejando espacio para adecuaciones. Pero requiere grandes acuerdos nacionales. Involucra aspectos paramétricos y políticos. Y los recursos comprometidos impactan en las políticas económicas y sociales del país. Por consiguiente, requiere enfoques globales. Hay que conversar y ver hasta dónde se puede llegar. Para eso es necesario que todos salgamos de la trinchera. Así fue posible lo de 2008”.

* Andras Uthoff: “Chile debe garantizar un piso mínimo digno de pensiones básicas para la gran mayoría, y alcanzarlo con aportes del empleador y del Estado. No podemos seguir teniendo el 70% de las pensiones bajo el salario mínimo (que bordea los $300 mil), y el 44% bajo la línea de pobreza. Aquellos que quieran y puedan ahorrar más que lo hagan en cuentas individuales de AFP. O que inviertan en departamentos o lo que sea. Nos debemos preocupar de los que no tienen recursos. Con el sistema actual solo tendremos más de lo mismo”.

* Claudia Sanfuentes: “No es real que la economía se desmorone si se desarma el sistema de las AFP. El mercado financiero ya está formado y es global. Existen muchos países que no tienen AFP y no les pasa nada. No son las únicas fuentes de financiamiento. Pero tampoco se trata de pensar en cambios bruscos, sino en propuestas graduales. Por eso la idea de empezar con un sistema mixto en que vaya creciendo la parte solidaria. Y se podría dejar a las AFP como un pilar voluntario como lo hace Suecia. Peter Diamond, ha destacado ese caso porque ahí el Estado administra a los afiliados y beneficiarios. El 16% del ahorro – suma de aporte del empleador y del trabajador- van a cualquiera de las muchas instituciones financieras para su rentabilidad. Y el 2.5% va a cuentas individuales en entidades privadas”.

Los buenos cobradores

Hasta ahora, las AFP tienen un plazo de tres meses para iniciar acciones y llamar al deudor. Luego, tres meses más para hacer la declaración de no pago. Cumplido el plazo, debe iniciar la demanda.

Todo calendarizado. Ordenadito. Pero no funciona. Lo demuestran las estadísticas de la Asociación de AFP. Y lo que sucede es que, si bien ahora los juicios laborales que antes duraban años se acortaron a 3 o 4 meses, según el abogado Cifuentes, los jueces están atiborrados de causas de cobranza previsional. Ese procedimiento necesita reingeniería.

– El proyecto se incluiría un sistema de cobranza en bloque para las AFP. ¿Cómo resolvieron el tema otros países?

– Existen distintas fórmulas. En Inglaterra, por ejemplo, cobra directamente el equivalente a nuestro Servicio de Impuestos Internos, que tiene mecanismos muy eficientes. Otros, como España, tienen inspectores que salen a terreno. Allá existe la Tesorería General de la Seguridad Social, que va y cobra directamente a la empresa. Lo que nos falta es sentarnos a repensar un mecanismo centralizado para no preocuparnos de la cobranza, sino de la recaudación. Probablemente se necesite un coordinador único.